Aprendizagem social em políticas públicas: o caso de adaptação à mudança do clima em Glasgow

Abstract

Esta tese discute a aplicação da Aprendizagem Social (AS) para políticas públicas de adaptação à mudança do clima e fortalecimento de resiliência em cidades. Considerada um wicked problem, a adaptação desafia as políticas e gestão públicas tradicionais. Nesse contexto, a AS é assumida como indispensável ao planejamento e à implementação de instrumentos e projetos que lidam com a complexidade dessa agenda. Porém, perspectivas críticas sobre a abordagem apontam limitações em relação à teoria que a embasa e lacunas em relação à sua prática. Em consonância com a essas perspectivas críticas, esta tese defende que processos de AS, apesar de fundamentais, não são suficientes para o fortalecimento e a (re)distribuição de capacidades adaptativas e transformativas no sistema socioténico urbano, em especial, entre os grupos sociais em situações de maior vulnerabilidade. Desse modo, uma primeira lacuna abordada nesta tese refere-se à integração dos processos de AS ao contexto político-institucional, reconhecendo-os como dinâmicas essencialmente políticas, potencializadas ou limitadas pelos arranjos institucionais ao mesmo tempo que em os afetam. Outra lacuna diz respeito à qualificação dos componentes centrais à prática da AS no que tange a procedimentos e papéis a serem garantidos em seu desenho e condução. Frente a isso, desenvolveu-se um estudo de caso sobre políticas relacionadas a adaptação e resiliência em Glasgow, Escócia (Reino Unido), com base no qual se discutem as seguintes perguntas: Como os processos de AS se relacionam com o contexto político-institucional e como essas relações afetam o potencial da AS de reverberar e promover mudanças no sistema sociotécnico? Quais as características e componentes necessários a esses processos para que contribuam para o fortalecimento e a distribuição de capacidades adaptativas e de resiliência? Quais procedimentos e papéis devem ser garantidos? Para a análise dos achados do caso, este trabalho articula a AS às abordagens de Convergência e Integralidade. Conclui-se que processos de AS devem ser combinados ao fomento da ação pública, à criação de espaços formais e informais para a interação social cotidiana, ao deslocamento de agentes de governo aos espaços dos bairros e comunidades e ao fortalecimento de organizações locais e de base comunitária. Além disso, qualifica-se a participação para a AS como processo contínuo de negociação de cenários com representação equitativa das realidades que compõem a situação em foco e que deve englobar a formulação dos problemas e ser facilitada por terceira parte. O conhecimento para a AS é entendido como transdisciplinar. Arranjos em redes, parcerias e coalizões, bem como a convergência de políticas são fatores que apoiam a capacidade de implementação, ao mesmo tempo em que devem ser pensados criticamente frente ao risco de exclusão de vozes contra-hegemônicas. Por fim, são sistematizados dois caminhos para estratégias de institucionalização da agenda de adaptação e propostos cinco eixos de recomendações para o planejamento e a implementação de políticas de adaptação em nível local.

This thesis discusses the application of Social Learning (SL) for public policies on climate change adaptation and resilience strengthening in cities. Considered a ‘wicked problem’, adaptation challenges traditional public policies and management. In this context, SL is assumed to be indispensable in the planning and implementation of instruments and projects that deal with the complexity of this agenda. However, critical perspectives on the approach point out limitations in relation to the theory that underlies it and gaps in regard to its practice. In line with these critical perspectives, this thesis argues that SL processes, although fundamental, are not sufficient for the strengthening and (re)distribution of adaptive and transformative capacities in the urban sociotechnical system, especially among the social groups in major situations of vulnerability. Thus, a first gap addressed in this thesis refers to the integration of SL processes into the politicalinstitutional context, recognising them essentially as political dynamics, enhanced or limited by institutional arrangements while affecting those. Another gap relates to the qualification of the central components to the practice of AS in terms of procedures and roles to be guaranteed in their design and conduction. In light of this, this research develops a case study on policies related to adaptation and resilience in Glasgow, Scotland (United Kingdom), based on which the following questions are discussed: How do the processes of SL relate to the political-institutional context and how do these relationships affect the SL's potential to reverberate and promote changes in the sociotechnical system? What are the characteristics and components necessary for these processes to contribute to the strengthening and distribution of adaptive capacities and resilience? How should procedures and roles be guaranteed? For the analysis of the case's findings, this work articulates the SL to the approaches of Convergence and Integrality. It is concluded that SL processes must be combined with the promotion of public action, the creation of formal and informal spaces for daily social interaction, the displacement of government agents to the neighbourhoods and communities’ spaces and the strengthening of local and grassroots organisations. In addition, participation for AS is described as a continuous process of scenarios negotiation, ideally laying upon the equitable representation of the realities that make up the situation in focus, and that should encompass the formulation of problems and be facilitated by a third party. Knowledge for SL is understood as transdisciplinary. Network arrangements, partnerships and coalitions, as well as policy convergence, are factors that support the implementation capacity, at the same time that they must be thought critically in view of the risk of excluding counter-hegemonic voices. Finally, two paths for strategies for institutionalising the adaptation agenda are systematised and five axes of recommendations are proposed for planning and implementing adaptation policies at the local level.