La agenda legislativa del presidente en el proceso de las políticas públicas: el caso de Colombia (1994-2018)

Abstract

Esta tesis aborda el estudio del papel de los presidentes en el proceso de las políticas públicas en Colombia. Para ello nos concentramos, por primera vez en Colombia, en la caracterización y análisis de las agendas legislativas presidenciales y su destino en el Congreso. Justamente partimos de la pregunta por la relación entre agendas y éxito legislativo presidencial. Nuestra hipótesis es que hay unos tipos de agendas que favorecen el éxito del presidente en el Congreso. Este trabajo construye una tipología de las agendas a partir de su caracterización detallada según tres variables: tamaño, diversidad y “ambiciosidad”. Gracias a este esfuerzo encontramos que efectivamente el tipo de agendas que comparte los rasgos de tamaño pequeño, menos diversidad o más focalización, y que son más ambiciosas, se relacionan de forma particularmente llamativa con las mejores tasas de éxito legislativo presidencial, entre los seis gobiernos analizados. Este trabajo empírico se sustenta en varias bases de datos originales para Colombia, construidas usando el libro de códigos del Proyecto de Agendas Comparadas creado por los profesores Brian D. Jones y Frank R. Baumgartner. Las mediciones de diversidad y ambiciosidad son igualmente novedosas en el país. La primera se sustenta estadísticamente en el Índice de Shannon, y la segunda, aunque es muy debatible, abre la puerta para revisitar la literatura sobre el presidencialismo colombiano y el papel de los presidentes en las políticas públicas, que, según nuestros datos, siguen estando en el centro de la generación de los cambios de política pública más importantes en la mayoría de los sectores relevantes para la gestión gubernamental. Con la medición de ambiciosidad podemos diferenciar dentro de las agendas totales los tipos de propuestas para centrarnos en las más relevantes y comparar los presidentes por sus pretensiones de cambio y por sus logros reales según la relevancia de lo que proponen y lo que logran. La pregunta más general por el rol presidencial en el proceso de las políticas públicas colombiano, si bien no puede responderse concluyentemente a partir de nuestro diseño y hallazgos, ya que los presidentes también cuentan con otros instrumentos aquí no analizados, es muy sugerente respecto al papel que siguen teniendo en el proceso legislativo, en donde son los impulsores principales del cambio a pesar de las restricciones con que cuentan y de las dinámicas propias de las relaciones ejecutivo legislativo. Esta tesis responde entonces que hay una relación entre tipos de agendas y éxito legislativo presidencial que merece más investigación, y que tal relación demuestra la centralidad presidencial en el proceso de las políticas públicas en Colombia, en línea con hallazgos anteriores, pero con la demostración extra que nos permite la variable de ambiciosidad. Finalmente, esta tesis concreta sus aportes en cinco componentes, 1) nuevas bases de datos que pueden seguirse ampliando y explorando con diversos fines, a la vez que constituyen el punto de partida del Proyecto de Agendas Comparadas en Colombia. 2) la primera caracterización detallada de las Agendas Legislativas Presidenciales en Colombia en un periodo de 24 años que agrupa todos los gobiernos completos entre 1994 y 2018. 3) la propuesta de tipos de agendas, tal vez la primera de este tipo en la investigación en políticas públicas. 4) en relación con lo anterior, el relacionamiento novedoso de los tipos de agendas con el éxito legislativo presidencial, encontrando que efectivamente puede ser un factor explicativo nuevo para la literatura. 5) la ampliación teórica, que implica que las teorías podrán empezar a considerar que la configuración de las agendas puede ser un factor explicativo, junto a otros, del éxito presidencial en el Congreso. A partir de todo esto, la tesis deja la puerta abierta para todos los análisis que se hacen en el marco del Proyecto de Agendas Comparadas, ya sean sectoriales, dentro de las agendas, o entre agendas, institucionales, entre otros. Este desarrollo a su vez inserta a Colombia en el escenario de la comparación de políticas y del mismo sistema político en el marco del Proyecto de Agendas Comparadas. Finalmente, se abre la posibilidad del refinamiento teórico, y las ampliaciones a nuevas variables de la categoría de tipos de agendas, que al igual de la de tipos de políticas, aún presenta posibilidades para su afinamiento y desarrollo. (Texto tomado de la fuente)

This dissertation deals with the study of the role of presidents in the Colombian public policy process. For the first time in Colombia, we focus on the characterisation and analysis of presidential legislative agendas and their fate in Congress. We start precisely from the question of the relationship between presidential legislative agendas and success. Our hypothesis is that there are certain types of agendas that favour the president's success in Congress. This paper constructs a typology of agendas based on their detailed characterisation according to three variables: size, diversity and "ambition". Thanks to this effort, we find that indeed the type of agendas that share the traits of small size, less diversity or more focus, and that are more ambitious, are particularly strikingly related to the best rates of presidential legislative success, among the six administrations analysed. This empirical work is supported by several original databases for Colombia, constructed using the Comparative Agendas Project codebook created by leading professors Brian D. Jones and Frank R. Baumgartner. The measures of diversity and ambition are equally novel in the country. The former is statistically supported and the latter, although highly debatable, opens the door to revisit the literature on Colombian presidentialism and the role of presidents in public policy, which, according to our data, continues to be at the centre of generating the most important public policy changes in most sectors relevant to government management. With the measurement of ambition we can differentiate within the total agendas the types of proposals to focus on the most relevant ones and compare presidents by their claims for change and by their actual achievements according to the relevance of what they propose and what they achieve. The more general question of the presidential role in the Colombian public policy process, although it cannot be answered conclusively from our design and findings, since presidents also have other instruments not analysed here, is very suggestive of the role they continue to play in the legislative process, where they are the main drivers of change despite the restrictions they face and the dynamics of executive-legislative relations. This dissertation then responds that there is a relationship between types of agendas and presidential legislative success that deserves further research, and that such a relationship demonstrates presidential centrality in the public policy process in Colombia, in line with previous findings, but with the extra demonstration that the ambition variable allows us. Finally, this dissertation concretises its contributions in five components, 1) new databases that can be further expanded and explored for different purposes, while constituting the starting point of the Comparative Agendas Project in Colombia.2) the first detailed characterisation of Presidential Legislative Agendas in Colombia over a 24-year period, grouping all full governments between 1994 and 2018. 3) the proposal of a typology of agendas, perhaps the first of its kind in public policy research. 4) related to the above, the novel relationship of agenda types with presidential legislative success, finding that it may indeed be an explanatory factor new to the literature. 5) the theoretical extension, which implies that theories may begin to consider that the configuration of agendas may be an explanatory factor, along with others, of presidential success in Congress. On this basis, the thesis leaves the door open for all the analyses carried out within the framework of the Comparative Agendas Project, whether sectoral, within agendas, or between agendas, institutional, among others. This development in turn places Colombia in the scenario of policy comparison and of the political system itself within the framework of the Comparative Agendas Project. Finally, it opens up the possibility of theoretical refinement and extensions to new variables in the category of types of agendas, which, like types of policies, still present possibilities for fine-tuning and development.