Regulación de la industria de agua potable: volumen 1: necesidades de información y regulación estructural

Abstract

Resumen Desde los años ochenta y por diversos motivos –presupuestarios, políticos o ideológicos, tecnológicos, derivados de presiones externas o fundados en la teoría económica– los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe han transferido muchas empresas del Estado al sector privado. Este fenómeno se ha dado principalmente en el sector manufacturero y en otras ramas de actividad competitivas, así como en la energía y las telecomunicaciones. Ahora, las privatizaciones se han generalizado a casi todos los sectores de la economía, con inclusión de los servicios de agua potable y alcantarillado. En muchos casos, las privatizaciones se presentan como la panacea que permitirá resolver los problemas de ineficiencia de las empresas estatales de agua potable y realizar las inversiones indispensables para satisfacer las necesidades de la comunidad. Sin embargo, los servicios de agua potable y alcantarillado son un ejemplo clásico de monopolio natural local. Puede decirse que se trata del servicio público más monopólico y, como tal, exhibe una resistencia excepcional a casi todas las formas de competencia. La competencia directa de mercado en los servicios de agua potable y alcantarillado en una región determinada extrañaría una superposición ineficaz y antieconómica de redes de agua y de alcantarillado, cuyo costo sería prohibitivo. Además, este tipo de competencia duraría muy poco, porque llevaría a la bancarrota de las empresas rivales y a la consolidación del monopolio. La propiedad privada no resuelve el problema del monopolio natural. El solo hecho de convertir un monopolio estatal en un monopolio privado genera pocos incentivos para reducir los costos, innovar, realizar inversiones eficaces y satisfacer la demanda de los consumidores. El principal motivo de esto radica en que las fuerzas que operan habitualmente en una rama de actividad competitiva, promoviendo la regulación de los precios, la calidad de los servicios, etc., no ejercen influencia alguna en los servicios de agua potable y alcantarillado. Por lo tanto, el argumento de que la privatización de los servicios de agua potable estatales, ineficientes y deficitarios, mejorará automáticamente su desempeño no es más que una grosera simplificación del tema. En las ramas de actividad que se caracterizan por ser un monopolio natural, los incentivos a la eficiencia productiva y la eficiencia en las asignaciones dependen, fundamentalmente, del marco regulador elegido. La regulación de los monopolios naturales incluye la regulación estructural, relacionada con las formas organizativas que adopta el mercado –es decir, las restricciones al ingreso y las medidas de separación funcional– y la regulación de las conductas, vinculada con el comportamiento en el mercado – o sea, la regulación de los precios, la calidad de los servicios y las inversiones. Conforme a la primera, se determina qué agentes o tipos de agentes económicos pueden participar en la actividad. Mediante la segunda, se establecen las conductas permitidas a los agentes económicos en las actividades seleccionadas. Aunque a veces los dos tipos de regulación se utilizan alternativamente, por lo general, la regulación eficaz de los monopolios naturales exige la complementación de ambas. En este estudio se examinarán los problemas que deben enfrentar y las alternativas que tienen ante sí los países de América Latina y el Caribe para elaborar un marco regulador adecuado. Se pasa revista a la vasta bibliografía teórica y empírica sobre la regulación económica y la participación del sector privado, con inclusión de la experiencia de los países que más han avanzado en materia de privatizaciones y de reformas de carácter regulatorio, y su aplicabilidad en los países de América Latina y el Caribe. Se hace hincapié en las consecuencias de la asimetría de información entre el regulador y las empresas reguladas, así como en la regulación de los precios, la calidad de los servicios, las inversiones y la diversificación. También se analiza la posibilidad de que surjan problemas de subinversión derivados de la falta de poder de los gobiernos y de los reguladores para hacer cumplir los compromisos contraídos con los prestadores y las consecuencias que puede acarrear la existencia de distintos entes reguladores, con atribuciones y poderes distintos. Por último, se examinan las posibilidades de promover la competencia y facilitar la regulación mediante la reestructuración horizontal y vertical.