A renúncia dos benefícios : transparência e avaliação dos programas de recuperação fiscal no Brasil

Abstract

Este estudo visa a analisar a transparência e a efetividade do Refis, programa de perdão fiscal de dívidas federais que é utilizado com frequência no Brasil, principalmente em períodos de crise econômica, e que enseja vultoso montante de renúncias fiscais. Para tanto, a pesquisa é dividida em duas seções principais, partindo do modelo de ciclo de políticas públicas: agendamento/formulação e avaliação do impacto do Refis na geração/manutenção de empregos, que é um dos efeitos pretendidos pelo programa. Metodologia: A primeira parte avalia a política do Refis de 2014 e de 2017 no que tange à sua elaboração, com fulcro nas melhores práticas de transparência fiscal adotadas por organismos multilaterais e por países com alta pontuação no Open Budget Index. A segunda parte utiliza o método de diferenças-em-diferenças e o pareamento por escore de propensão na criação de um quase-experimento para avaliar o impacto do Refis na geração/manutenção de empregos nas empresas que receberam benefícios fiscais. Resultados: Os resultados indicam que a elaboração das leis do Refis de 2014 e de 2017 não preenchem os critérios de transparência estabelecidos por diferentes instituições. Quanto à efetividade da política, no âmbito das dívidas administradas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, os resultados evidenciam significância estatística no impacto do Refis de 2014 sobre a manutenção de empregos apenas para pequenas empresas, embora estas sejam responsáveis por apenas 8,2% do total das dívidas incluídas no programa. Limitações: A principal limitação da pesquisa refere-se à disponibilidade de dados quanto ao número de empregados de empresas que estão em situação fiscal difícil, uma vez que elas deixam de apresentar suas declarações fiscais. Além disso, a ausência de dados desagregados sobre os valores renunciados pelo Refis de 2014 impede que se avalie o custo-benefício da política. Contribuições práticas: Os resultados podem ajudar na elaboração de políticas mais adequadas ao público-alvo, como a recente Lei nº 13.988/2020. Contribuições sociais: A pesquisa pode contribuir para o uso transparente dos benefícios fiscais, de forma que as políticas de perdões fiscais atendam ao interesse público em vez de manter práticas de favorecimento de determinados grupos. Originalidade: Não foram localizados outros estudos que avaliem a transparência e a efetividade do Refis.

This study aims to analyze the transparency and effectiveness of a federal tax debt relief program in Brazil called Refis, a policy that is frequently applied during economic crises and gives rise to a large amount of tax expenditures. The study is divided into two main sections, employing the policy cycle as a framework for analysis: agenda-setting/formulation and impact evaluation on job creation/maintenance, which is one of the goals of the program. Design/Methodology: The first section evaluates the de jure policies of Refis enacted in 2014 and in 2017, based on better practice fiscal and tax transparency policies endorsed by multilateral organisms and the policies of countries with the highest scores on the Open Budget Index. The second section consists of a quasi-experiment, employing both difference-indifferences method and propensity score matching, to evaluate the impact of Refis enacted in 2014 on job creation/maintenance in companies that received tax benefits. Findings: The results indicate that the legal drafting of Refis in 2014 and 2017 do not fulfill the transparency criteria established by standard-setting institutions. With respect to the effectiveness of policy, the results show a statistically significant impact on job maintenance for small companies only. These companies, however, are responsible for only 8,2% of the debt included in the 2014 program. Research limitations: The main limitation is the scarcity of data available on the number of employees in companies that are in a dire fiscal situation, since they stop filing their tax returns (the main source of data on employment). Furthermore, the lack of disaggregated data about revenue foregone by Refis enacted in 2014 prevents a full assessment of the policy’s costs and benefits. Practical implications: The results can help design more suitable policies to the intended beneficiaries, such as the recently enacted law nº 13.988/2020. Social implications: This research may contribute to the transparent usage of tax benefits, such that tax debt relief policies can better serve the public interest instead of reinforcing rent-seeking practices. Originality: No other studies assessing the transparency and effectiveness of Refis have been identified.