Antes de uma fundação, um conceito: um estudo sobre a disciplina jurídica das fundações de apoio na cooperação entre universidade e empresa

Abstract

The growing presence of legal entities under the private law regime exercising functions and activities usually performed by legal entities under the public law regime has been presenting relevant challenges to the study of Law. The work of the Support Foundation in the assistance to Brazilian Federal Public Universities is an example. From a spontaneous phenomenon, barely regulated by Law no. 8.958/1994, they transformed into a diversified universe, in which their acting before Federal Institutions of Higher Education is questioned. When performing public functions and activities of aid to Federal Universities, they utilize budget public resources and from funding agencies. The questioning of the requirement of such entities to undertake the prior bidding process for hiring third parties in their support activities to the Federal Universities, the need of compliance with the rules of return of public funds to the National Treasury!s Single Account, and the possibility of hiring staff without public tenders to work in assistance activities are part of the controversies faced by the present work. This study aimed to reflect on this phenomenon from three fronts, a proposal to analyze the phenomenon of foundations, in which support foundations are understood as intermediary organizations between universities and companies, a survey of the main issues of compatibility between the system of public law and the activities of foundations in the context of assistance on technological development to the Federal Public Universities, and lastly, the study of a case where there is compatibility between a model of support foundation and the system of public law, the Institutional Support Foundation for Scientific and Technological Development (FAI), from Federal University of São Carlos (UFSCAR). We propose a specific focus for the study of the assistance performed by support foundations, characterizing them as intermediary organizations of cooperation between universities and companies, for we believe that, given the significant number of changes in the role of research universities in industrial production, a new understanding of the form of intermediation is required for comprehending the role and mission of Research Universities in the country's economic development. Universities, as well as forming of skilled labor and knowledge generation, are becoming centers of creation of technology, approximating the industry, replacing, in part, the old departments of research and development of domestic industries, while also play a part in facilitating the generation of innovative companies, creating business incubators and facilitating the exchange between teachers and technicians and professionals of the industrial matrix of countries. In Brazil, this transformation is faced with an important gap. The country, through its public universities acts as a producer of knowledge, with a significant number of international academic publications. However, Brazil has failed to convert this knowledge into industrial application in technological innovation, as measured by patenting and technology transfer to industry. Secondly, the innovation law (Law No. 10.973/2004), as the first attempt to develop ways to reduce such gap, created legal instruments to authorize the cooperation between Federal Public Universities and National Companies, placing the support foundations as intermediating the relationship between University and Business, alongside with Innovation Centers. The Law on the one hand, was able to create the legal instruments for the lawful cooperation between the Public University and National Company, however, failed to face significant legal issues, besides the questions about the application of public law regime in the intermediation conducted by support foundations, also did not define the role of such support foundations in the capture and management of technology projects, or management of intellectual property and its relationship with the Innovation Centers, or participation in the formation of innovative companies through the process of business incubation in Federal Universities. It was the National Court of Audit, as an organ of control of the use of public funds, the principal place of debate on the legal disputes involving the relationship between Support Foundations and Federal Universities. In our view, the Court in Decision No. 655/2002, began a process of reconciling the work of the support foundations and the system of public law, by defining support foundations related to development and technology transfer projects from Federal Universities as intermediary organizations. However, it regressed in in Judgment No. 2.731/2008, by broadly defining the concept of public resources and recommend to the Ministries of Education and Science and Technology to prohibit the direct transfers of resources from Funding Agencies to Support Foundations at the federal level. The FAI example is paradigmatic of the, as not only is a case that reinforces our assessment that there may be compatibility between the system of public law and the activities of support foundations, but also suggests solutions of institutional design solutions relevant to the debate on regulation of support foundations at the federal level. FAI, as a foundation for the Federal University of Sao Carlos is able to fulfill with the potential of a foundation to contribute to the technological development of Federal Public Universities, since it functions as an 'alter ego' of UFSCAR, a positive double, carrying out activities that, if performed by the University would not have been equally fast, or even would not be conducted.

A presença crescente de pessoas jurídicas sob o regime de direito privado exercendo funções e atividades desempenhadas por pessoas jurídicas sob o regime de direito público tem apresentado desafios importantes para o estudo do Direito. A atuação das Fundações de Apoio no auxílio às Universidades Públicas Federais brasileiras são um exemplo disso. De um fenômeno espontâneo, timidamente regulado pela Lei n.º 8.958/1994, transformaram-se em um universo diversificado, em que se questiona a sua atuação junto à Instituições Federais de Ensino Superior. Ao desempenhar funções e atividades de auxílio à Universidades Federais, executam recursos públicos orçamentários e de Agências de Fomento. O questionamento da obrigatoriedade destas entidades realizarem prévio procedimento licitatório para contratação de terceiros quando estiverem auxiliando às Universidades Federais, a necessidade de cumprimento das regras de recolhimento de recursos público à Conta Única do Tesouro Nacional e a possibilidade de contratação de pessoal sem concurso público para trabalhar nas atividades de auxílio fazem parte das controvérsias enfrentadas no trabalho. Este trabalho procurou refletir sobre este fenômeno a partir de três frentes, uma proposta de análise do fenômeno fundacional, em que fundações de apoio são compreendidas como organizações de intermediação entre universidade e empresa, um levantamento das principais questões de compatibilização entre o regime de direito público e a atuação das fundações no contexto de auxílio ao desenvolvimento tecnológico das Universidades Públicas Federais e, por fim, o estudo de um caso em que há a compatibilização entre um modelo de fundação de apoio e o regime de direito público, o caso da Fundação de Apoio Institucional ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FAI) da Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR). Propomos um recorte específico para o estudo do auxílio realizado pelas fundações de apoio, caracterizando-as como organizações de intermediação da cooperação entre universidade e empresa, pois acreditamos que dado o conjunto significativo de transformações no papel desempenhado por universidades de pesquisa no âmbito da produção industrial, uma nova forma de leitura da intermediação é necessária para a compreensão do papel e da missão das Universidades de Pesquisa no desenvolvimento econômico do país. As universidades, além de formadoras da mão de obra especializada e da geração de conhecimento, passam a ser centros de geração de tecnologia, se aproximando da indústria, pois substituiria em parte os antigos departamentos de pesquisa e desenvolvimento de indústrias nacionais, ao mesmo tempo que também desempenharia o papel de fomentadora da geração de empresas de inovação, criando incubadoras de empresas e facilitando o intercâmbio entre seus professores e técnicos e profissionais da matriz industrial dos países. No Brasil, esta transformação se depara com um hiato importante. O país, por meio de suas Universidades Públicas é produtor de conhecimento, com um número significativo de publicações internacionais, contudo, não tem conseguido converter este conhecimento em aplicação industrial, em inovação tecnológica, medida pelo registro de patentes e pela transferência de tecnologia para a indústria. Em segundo lugar, a Lei de Inovação Tecnológica (Lei n.º 10.973/2004) como a primeira tentativa de estabelecer formas de reduzir este hiato, criou instrumentos jurídicos para permitir a cooperação entre Universidades Públicas Federais e Empresas Nacionais, posicionando as fundações de apoio como intermediadoras da relação entre Universidade e Empresa, ao lado dos Núcleos de Inovação. A Lei, por um lado, foi capaz de criar os instrumentos jurídicos para que a cooperação entre Universidade Pública e Empresa Nacional seja lícita, contudo, não enfrentou questões jurídicas importantes, além das questões sobre incidência do regime de direito público na intermediação realizada pelas fundações, também não definiu a função das fundações de apoio na captação e gestão de projetos de tecnologia, ou na gestão da propriedade intelectual e sua relação com os Núcleos de Inovação, ou a participação das fundações na formação de empresas de inovação por meio do processo de incubação de empresas nas Universidades Federais. Foi o Tribunal de Contas da União, como órgão de controle do emprego dos recursos públicos, o principal local de debate sobre as controvérsias jurídicas envolvendo a relação entre Fundações de Apoio e Universidades Federais. Em nosso entendimento, o Tribunal na Decisão n.º 655/2002, iniciou um processo de compatibilização entre a atuação das fundações de apoio e o regime de direito público, ao definir as fundações de apoio ligadas à projetos de desenvolvimento e transferência de tecnologia das Universidades Federais como organizações de intermediação, contudo, retrocedeu no Acórdão n.º 2.731/2008, ao definir de forma ampla o conceito de recurso público e recomendar aos Ministérios da Educação e da Ciência e Tecnologia que proibissem os repasses diretos de recursos de Agências de Fomento à Fundações de Apoio no âmbito federal. O caso da FAI é paradigmático, pois não apenas é um caso que reforça a nossa avaliação de que é possível haver compatibilidade entre o regime de direito público e a atuação das fundações apoio, como sinaliza para soluções de desenho institucional relevantes para a reflexão sobre a regulação das fundações de apoio no âmbito federal. A FAI como uma fundação voltada para a Universidade Federal de São Carlos é capaz de cumprir com as potencialidades de uma fundação almeja contribuir para o desenvolvimento tecnológico de Universidades Públicas Federais, uma vez que funciona como um 'outro eu' da UFSCAR, um duplo positivo, executando atividades que se fossem feitas pela Universidade não teriam a mesma agilidade ou até não seriam realizadas.