Fatores críticos de sucesso de Projetos de Concessão/PPP no Brasil: estudo de caso do Programa de Investimento em Logística – PIL

Abstract

Objetivo – Este trabalho busca identificar Fatores Críticos de Sucesso (FCS) determinantes para os resultados alcançados pelos projetos de parcerias com o setor privado do Programa de Investimentos em Logística – PIL, programa de concessões nos setores de aeroportos, rodovias, ferrovias e portos lançado em 2012 pelo Governo Federal. Para isso, busca, de maneira complementar, realizar uma reconstituição histórica do PIL e de seus projetos, assim como dos resultados alcançados até o momento. Metodologia – A pesquisa utilizou a metodologia de estudo de caso. Foram realizadas oito entrevistas semiestruturadas com acadêmicos e autoridades e executivos de alto escalão que tiveram participação na formulação e implementação do PIL. Foi também conduzida extensa pesquisa documental sobre o programa. Foi realizada a triangulação entre as diferentes fontes de informação para robustecer os resultados. Resultados – Foram identificados doze FCS relevantes para os projetos do PIL. Os fatores identificados foram segmentados entre os relevantes para as etapas pré-contratuais e para a etapa operacional (após assinatura do contrato de concessão). Para as etapas pré-contratuais, mostraram-se relevantes apoio da sociedade, apoio político, arcabouço regulatório bem estabelecido, boa governança, bons estudos de viabilidade, estrutura de garantias adequada, experiência com implementação de projetos similares e seleção do projeto certo. Para projetos após assinatura do contrato, mostraram-se relevantes a seleção de consórcio forte e capaz de executar o projeto, condições macroeconômicas estáveis e mercado de capitais maduro e acessível. A divisão de riscos adequada se mostrou relevante para todas as fases. Limitações – Os projetos analisados ainda se encontram com menos da metade de seus prazos contratuais decorridos, de modo que a análise resulta em uma fotografia dos projetos até o momento desta pesquisa. Além disso, não foi possível considerar o impacto da Pandemia Mundial do COVID-19, pois esta se deu concomitantemente à realização deste estudo. Contribuições Práticas – A identificação dos fatores que influenciaram nos resultados dos projetos do PIL pode contribuir para o desenho de programas e projetos de parceria com o setor privado, fornecendo ferramentas aos gestores públicos que podem auxiliar na seleção de projetos, na estruturação, na modelagem e na implementação dos mesmos. Originalidade – Pelo nosso conhecimento, esse é o primeiro trabalho que busca aplicar a teoria de Fatores Críticos de Sucesso a projetos concedidos no Brasil. Também parece ser o primeiro a realizar a reconstituição histórica do PIL como um todo, considerando desde suas origens até a análise dos resultados dos projetos que foram leiloados. O trabalho traz também análises acerca de uma política pública recente, com projetos ainda em curso. Traz também contribuições de autoridades e executivos de alto escalão que participaram diretamente da formulação e implementação do Programa, o que permite um raro olhar nos bastidores de como se deu o processo de formulação de uma política pública estratégica no Governo Federal.

Purpose ñ This research aims to identify Critical Success Factors (CSF) of the PublicPrivate Partnership (PPP) projects of the Brazilian Government Logistics Investment Program (PIL). PIL was announced in 2012 and involved airport, highway, railway and port projects. In addition, as complementary objectives, the research carries out a historical reconstruction of the PIL and its projects, and analyzes PILís results. Methodology ñ The research adopts the case study methodology. Eight semi-structured interviews were conducted with academics and high ranked policy officers and executives who took part in PIL formulation and implementation. The study encompassed an extensive documental research about the projects. In addition, the different sources of information were triangulated in order to enhance research robustness. Findings ñ The study identified twelve Critical Success Factors (CSF) for PIL PPP projects. These factors were segmented in two groups, the ones relevant for the precontractual phases and those for the operational phase (after contractual closure). For the pre-contractual phases, the CSF identified included: social society support, political support, a well-established regulatory framework, good governance, good feasibility studies, adequate guarantee structure, availability of government experience in packaging similar PPP projects and selection of the right project. For projects after the contract closure, the research identified the following factors: selection of a consortium capable of executing the project, stable macroeconomic conditions and a mature and accessible capital market. Appropriate risk allocation proved to be relevant for all phases. Research Limitations ñ The research analyzed projects that have not completed half of their contractual terms. For this reason, the analysis reflects only a snapshot of the projects up to the time of this research. In addition, it was not possible to consider the impact of the COVID-19 World Pandemic on the projects, since it occurred simultaneously with this research elaboration. Practical Contributions - The identification of factors that influenced the results of PIL projects can contribute to the design of PPP programs and projects, providing tools to public managers for project selection, structuring, modeling and implementation. Originality ñ To our knowledge, this is the first work that seeks to apply the Critical Success Factors (CSF) theory to operational PPP projects in Brazil. It also seems to be the first to carry out the historical reconstruction of the PIL as a whole. The work presents high rank officials and executives contributions, which provides a rare glance at the backstage of public policy formulation and implementation in Brazilian government.