Gasto, inversión y financiamiento para el desarrollo sostenible en México

Abstract

Este reporte tiene como objetivo identificar y analizar el gasto ambiental público y privado, las fuentes de financiamiento, tanto internas como externas, y los instrumentos fiscales y económicos utilizados con fines ambientales en México. A su vez, se clasifica el gasto ambiental federal erogado por la antigua Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP); entre 1998 y 2000, de acuerdo con la clasificación propuesta por la Oficina de Estadísticas de las Comunidades Europeas (CEPA 2000);. Finalmente, se presentan algunas conclusiones y propuestas.

A finales de 1994, se creó la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y Pesca, con lo que a nivel federal se le otorga por primera vez rango de Secretaría de Estado a la gestión ambiental. Previamente, la gestión ambiental formaba parte de otros ministerios con objetivos primordiales distintos, a nivel de subsecretaría o inferior. A final de 2000, se llevó a cabo una reorganización adicional de la SEMARNAP, consistente en la transmisión de los asuntos pesqueros a lo que sería la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA);. Con ello, cambia el nombre de la SEMARNAP a Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT);. El análisis del gasto ambiental en este estudio se refiere a la SEMARNAP.

El gasto total de la SEMARNAP en el 2000 ascendió a 14.8 miles de millones de pesos, aproximadamente 1 570 miles de millones de dólares, como se ilustra en el Cuadro Resumen. Sin embargo, no todo ese gasto puede considerarse como estrictamente ambiental. La mayor parte del presupuesto de esta Secretaría se asigna a la Comisión Nacional del Agua (CNA);, encargada de administrar las aguas nacionales, y sólo una porción del gasto de este organismo puede considerarse como preservación o protección ambiental.

La función 14 de la Cuenta de la Hacienda Pública corresponde a "Medio Ambiente y Recursos Naturales".(1); El gasto erogado por concepto de dicha función para SEMARNAP y PEMEX sumó 10.4 miles de millones de pesos en 2000, lo que equivale a aproximadamente 1.1 miles de millones de dólares. PEMEX es la única dependencia federal, además de SEMARNAP, que presenta un gasto clasificado como función "medio ambiente y recursos naturales". Si bien otras dependencias tienen programas con componentes ambientales, por tener objetivos primordiales no ambientales se presentan bajo funciones distintas en la Cuenta Pública y, aun conociendo el gasto en dichos programas, no es posible, con la información disponible, identificar el gasto en el componente ambiental de los mismos. No obstante, dado que el gobierno federal concentra sus programas ambientales en la SEMARNAP y, por su actividad, PEMEX es la dependencia que más recursos eroga por este concepto, se estima que el gasto identificado como función 14 identifica la mayor parte del gasto ambiental federal.

Por otra parte, si se toma una definición más precisa de lo que puede considerarse propiamente gasto ambiental, como sería la clasificación CEPA 2000, en el año 2000, el gasto ambiental directo de la SEMARNAP sumó 3 067 miles de millones de pesos o 324.3 millones de dólares, es decir, 21% del gasto total de la SEMARNAP y 40% de lo erogado bajo la clasificación de función 14. Los datos de PEMEX no están suficientemente desagregados para realizar un ejercicio similar.

En 2000, el gasto total de SEMARNAP representó 1.51% del gasto federal total y 0.26% del PIB (las cifras correspondientes a 1998 son 2.03% y 0.30%, respectivamente. Si se utiliza la función 14 "medio ambiente y recursos naturales" de la cuenta pública como medida del gasto ambiental, ésta representó 1.06% y 0.18% del gasto federal total y del PIB, respectivamente, en 2000. Ese mismo año, el gasto de la SEMARNAP, bajo la clasificación CEPA 2000, representó 0.31% y 0.05% del gasto federal total y del PIB, respectivamente. En términos per cápita, el gasto total de SEMARNAP es, aproximadamente, de 148 pesos, el gasto en Función 14, de 104 pesos y el gasto ambiental directo de la SEMARNAP, de 31 pesos.

No hay información disponible acerca del gasto ambiental estatal, tanto por diferencias en la organización de la gestión ambiental entre los estados como por problemas contables y de transparencia en la información. Sin embargo, se espera que el gasto ambiental estatal sea pequeño en relación al federal considerando que los estados tienen relativamente pocas funciones en material ambiental, que no todos han desarrollado estructuras para la gestión ambiental y, sobre todo, que el centralismo fiscal derivado del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal restringe las potestades tributarias y otras fuentes de ingresos propios de los estados.

Identificar el gasto ambiental privado es aún más complejo. Hay muy poca información disponible al respecto, pero según estimaciones de un organismo privado, en 1998 las rogaciones ambientales del sector privado ascendieron aproximadamente a 2.380 miles de dólares, lo que representó menos de 0.001% del PIB de ese año. En la fuente no se precisa la metodología utilizada para obtener esta información. Esta cifra no incluye el gasto ambiental erogado por organismos no gubernamentales, ni el de los hogares, por lo que, con la información disponible, no se puede saber a ciencia cierta cuál es el gasto ambiental privado.

El financiamiento del gasto ambiental público proviene, principalmente, del presupuesto del Gobierno federal. En México hay muy pocos casos de ingresos fiscales con destino específico y en el ámbito ambiental se refieren al derecho por entrar a los parques marinos, ciertos derechos referentes al agua y bienes públicos, los derechos por actividades cinegéticas y un sobrecargo a la gasolina en la zona metropolitana de Ciudad de México. Los ingresos derivados de estos instrumentos financian sólo una pequeña parte del total. Respecto al flujo de fondos del exterior y a la cooperación financiera de organismos internacionales, la información se encontró dispersa y no sistematizada. Sin embargo, se realiza una descripción de los diversos programas y proyectos financiados total o parcialmente por entidades gubernamentales del exterior, organismos multilaterales y entidades privadas extranjeras. Desde 1995 hasta finales del año 2000, la magnitud de recursos en tales proyectos y programas asciende a 2.907 millones de dólares, de los cuales el 52% o 1.507 millones son aportaciones definidas del Gobierno de México. El resto corresponde a flujos del exterior, aunque varios son los proyectos que se encuentran en una situación de negociación o de indefinición administrativa respecto a la eventual aportación o participación del Gobierno federal o de entidades públicas o privadas, locales o regionales. Se debe resaltar que no existe una centralización de datos sobre financiamiento ambiental que aglutine el origen y destino, y permita un examen más detallado, incluyendo el análisis costoefectividad de los flujos de financiamiento del exterior. La dispersión de datos impera tanto al interior de las dependencias federales como de las estatales, de tal forma que los datos relevantes sobre el estado actual de crédito o donación, y sus términos y condiciones, no se encuentran sistematizados. Además, hay rezagos en el seguimiento de su estado o de la evolución de las negociaciones, en su caso. Tal estado de la información imposibilita una estimación precisa de los rendimientos ambientales de los fondos invertidos. La dispersión y ausencia de la información sugiere que existe un tratamiento diferenciado para los fondos externos orientados a sectores financieros y de infraestructura, donde la sistematización permite su evaluación, y aquel tratamiento para fondos con objetivos ambientales, siendo este último el menos favorecido. Cuadro A CUADRO RESUMEN Niveles de gasto Millones de pesos de 2000 Millones de Dólares 1998 1999 2000 1998 1999 2000 Gasto de SEMARNAP 16 305.7 15 332.0 14 844.9 1 395.5 1 465.8 1 596.8 Gasto de SEMARNAP y PEMEX en función 14: Medio Ambiente y Recursos Naturales 7 595.9 10 257.3 10 405.1 650.1 980.7 1 100.3

Gasto ambiental directo de SEMARNAP (CEPA 2000); 3 643.0 2 721.5 3 066.9 311.8 260.2 324.3

Gasto privado (CESPEDES); . Nd nd 2 158.5 nd nd

Relación con PIB y gasto federal total PIB Gasto Federal Total

1998 1999 2000 1998 1999 2000

Gasto de SEMARNAP 0.30% 0.28% 0.26% 2.03% 1.77% 1.51%

Gasto de SEMARNAP y PEMEX en función 14: Medio Ambiente y Recursos Naturales 0.14% 0.19% 0.18% 0.94% 1.19% 1.06%

Gasto ambiental directo de SEMARNAP (CEPA 2000); 0.07% 0.05% 0.05% 0.45% 0.31% 0.31%

Tasas de crecimiento del gasto federal 1998-2000 195-2000

Gasto de SEMARNAP -9.0% 28.8

Gasto de SEMARNAP y PEMEX en función 14: Medio Ambiente y Recursos Naturales 37% nd

Gasto ambiental directo de SEMARNAP (CEPA 2000); -15.8% nd

Fuente: Cálculos propios utilizando información de la Cuenta Pública, de SHCP y de INEGI. El texto del reporte indica la metodología utilizada y explica los cambios observados en el tiempo.a Incluye programas transferidos a SEMARNAP previamente en otras dependencias. datos de presupuesto. La conversión a dólares refleja el tipo de cambio FIX promedio del año en cuestión. nd: No disponible.

(1); La Cuenta de la Hacienda Pública se presenta anualmente al H. Congreso de la Unión y establece, en detalle, el gasto erogado por el gobierno y sus dependencias. Desde 1997, se presenta bajo una estructura funcional, es decir, por funciones de gasto y no solo sectorial como ocurría previamente.