Tesis Doctorado
La estabilidad de las subvenciónes escolares en el derecho Chileno
Autor
Vuñuela-Hojas, Mauricio
Universidad de Los Andes
Institución
Resumen
La Constitución Política de la República en el artículo 19 Nº 10 y Nº 11 garantiza
a todas las personas, el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, estableciendo
como una obligación específica del Estado, financiar un régimen gratuito que permita a
toda la población el acceso a los niveles educativos obligatorios, es decir, a la educación
preescolar del segundo nivel transición, la educación básica y la educación media, hasta los
21 años de edad.
El Estado, para dar cumplimiento a la obligación constitucional acude a la
subvención, como técnica propia de la actividad de ayudas públicas, que se define como
una atribución patrimonial a fondo perdido, de carácter gratuito y afectada a una finalidad
determinada, que entrega el Estado, a través del Ministerio de Educación, en su calidad de
sujeto activo, al sostenedor educacional, en su calidad de sujeto pasivo destinatario o
intermediario, en favor del educando como destinatario final de dicha ayuda pública,
generando una relación jurídica de derecho público.
La faz activa de la relación subvencional, está constituida por el Ministerio de
Educación, quien a través de sus distintos organismos confiere una subvención educacional
al sostenedor educacional que comple con los requisitos legales y administrativos
necesarios para percibirla. Mientras que, el sujeto pasivo directo de la relación
subvencional, lo constituye un ente jurídico cualificado, que asume la naturaleza de una
persona jurídica, de giro único educacional, pública o privada, denominado sostenedor
educacional, quien se encarga de administrar, mantener en funcionamiento y de representar
al establecimiento educacional ante el Ministerio de Educación y ante la comunidad
escolar, a su vez, de percibir los diversos tipos de subvenciones que el legislador establece
en materia de educación escolar.
Asimismo, también, constituye un sujeto pasivo de la relación jurídica de
subvenciones, en calidad beneficiario, el educando, quien se aprovecha de los beneficios de
la subvención, sin necesidad de percibir directamente dicha ayuda pública, esto es, sin que
dicha ayuda se incorpore a su patrimonio.
El aspecto objetivo de la relación jurídica de subvenciones, lo constituye el
beneficio o la cantidad dineraria en que se expresa la subvención, por cuanto la subvención implica una atribución patrimonial que se manifiesta en un desplazamiento o transferencia
patrimonial, desde el Ministerio de Educación al patrimonio del sostenedor educacional, a
favor del educando, mutando la naturaleza de los fondos públicos a fondos privados
afectados a una determinada finalidad.
Constituye un elemento esencial de la relación jurídica de subvenciones, la
finalidad específica, dispuesta por el legislador para aplicar, usar o destinar la subvención
educacional. De este modo, el cumplimiento o incumplimiento de la finalidad de la
subvención constituye una carga jurídica que condiciona su atribución, mantención y
extinción. Es un elemento clave de la subvención, su afectación a una determinada
finalidad.
En el marco de la relación jurídica de subvenciones, el legislador entrega a la
Administración potestades específicas para comprobar, controlar y fiscalizar el correcto
cumplimiento de la finalidad de la subvención, y en caso que el sujeto beneficiado
incumpla dicha finalidad, se le permite a la Administración, previa tramitación de un
procedimiento administrativo sancionador, aplicar la sanción de extinción del beneficio de
la subvención, denominada por la ley, como privación de subvenciones, y eventualmente la
autoridad administrativa cuenta con potestades para exigir el reintegro de las sumas
dinerarias indebidamente percibidas.
En materia de educación escolar, el legislador establece un régimen sancionatorio
específico, pudiendo el Ministerio de Educación decretar la aplicación de multas,
inhabilidades temporales o absolutas para realizar la actividad educativa subvencionada, la
retención o suspensión del beneficio de la subvención, y finalmente, atendida la gravedad y
como última ratio la privación temporal o definitiva de la subvención.
Adicionalmente, el legislador regula una sanción específica- revocación del
reconocimiento oficial-, que tiene por objeto extinguir el acto administrativo que autoriza el
funcionamiento de los establecimientos educacionales, confiriendo validez y autonomía a
un determinado tipo de educación, permitiendo a los establecimientos educacionales
acogidosa dicho régimen autorizatorio, solicitar financiamiento estatal por la vía de
subvenciones escolares. En este contexto, considerando que la subvención constituye una manifestación de
la actividad de fomento de la Administración del Estado, que implica un enriquecimiento
en el patrimonio del destinatario y un empobrecimiento en el patrimonio de la
Administración, que es a título no devolutivo, es decir, que el beneficiario no tiene
obligación de realizar o prestar un determinado servicio recíproco en favor de la
Administración del Estado, y considerando, la existencia y el reconocimiento general de
potestades explícitas de retiro en favor de la Administración, cabe preguntarse si el
Ministerio de Educación, en materia de educación escolar, se encuentra investido de
potestades de retiro, tales como la revocación o la invalidación, que le permitirían, por una
parte, cambiar y afectar, en primer término, la estabilidad del régimen jurídico legal
específico que regula la subvención a la educación escolar en el derecho nacional
Por otras parte, si dichas potestades son procedentes respecto del acto
administrativo que confiere una subvención educacional. En caso afirmativo, preguntarse si
el ejercicio de dichas potestades encuentra límites en los derechos o situaciones jurídicas
consolidadas por el ordenamiento jurídico en favor del destinatario de la subvención.
Adicionalmente, considerando la regulación específica que efectúa el legislador
respecto de las subvenciones educacionales, también conviene preguntarse si el legislador
optó por regular causales especiales de extinción del acto administrativo de subvenciones,
adecuadas a su naturaleza, derivada del carácter favorable de dicho acto y de la finalidad
específica que le atribuye atribuida el ordenamiento jurídico, que se traduce en el
financiamiento del proceso educativo en forma continua e ininterrumpida.
En este sentido, en el presente trabajo se analiza la naturaleza jurídica de la
sanción administrativa, denominada privación de subvenciones, regulada en la ley de
subvencones y su asimilación con la caducidad administrativa, y las diferencias con las
potestades de revocación e invalidación administrativas.
Lo anterior reviste la mayor importancia por cuanto, a la subvención -por el hecho
de enmarcarse en la actividad de fomento del Estado- se le atribuyen determinadas
características de discrecionalidad, precariedad o temporalidad, que pregonan su
inestabilidad, considerando a las subvenciones como esencialmente revocables o retirables por la autoridad administrativa concedente, ante eventuales cambios o alteraciones del
interés público o ante la presencia de errores de derecho.
De este modo, se plantea que el Estado tiene libertad tanto para conceder
beneficios como para extinguirlos, por cuanto el principio de legalidad rige con mayor
ahínco cuando el Estado restringe los derechos de los particulares, que cuando los amplía
concediendo determinados beneficios.
Cabe hacer presente que la subvención se manifiesta en un acto administrativo de
carácter favorable que reconoce o constituye un beneficio patrimonial, que se traduce en
una atribución patrimonial de fondos públicos, que se incorporan al patrimonio del
destinatario, dejando de ser públicos y pasando al dominio privado, quedando afectados al
cumplimiento de determinadas finalidades, que excluyen la procedencia de potestades de
retiro unilaterales de los actos administrativos, tales como la revocación o la invalidación
administrativa.
De este modo, el acto administrativo que confiere una subvención, lleva ínsita una
carga jurídica de dar cumplimiento a una determinada finalidad, y en caso contrario, la
Administración puede ejercer potestades para decretar la caducidad administrativa, previa
tramitación de un procedimiento administrativo sancionador, en el cual se acredite por la
autoridad administrativa el o los incumplimientos específicos incurridos por el sostenedor
educacional.